大模型在政府機構(gòu)的應(yīng)用，將對其服務(wù)體驗、治理秩序與決策邏輯產(chǎn)生影響，全球政府部門相繼對大模型在政府部門的應(yīng)用發(fā)布了相應(yīng)的應(yīng)用指南，以指導(dǎo)政府部門合理使用大模型等人工智能的應(yīng)用。截至目前，全球已有10余個國家/州/城市，包括英國、加拿大、澳大利亞，美國的加州、圣何塞市、西雅圖等國家/州/城市發(fā)布了政府部門應(yīng)用生成式人工智能的政策指南或道德框架，并對公務(wù)人員應(yīng)用大模型開展工作提出了首要原則、潛在風(fēng)險、應(yīng)用場景（建議用例與禁止用例）等。通過研究已發(fā)布的政策指南，對不同國家/州/城市應(yīng)用大模型的原則、思路以及指導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行分析研究，借此洞察政府生成式AI應(yīng)用的未來展望與思考。
首要原則：應(yīng)用生成式AI安全需求大于價值訴求
政府機構(gòu)均認(rèn)為生成式AI的使用需要謹(jǐn)小慎微。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，隱私性、準(zhǔn)確性、適當(dāng)性和安全性是政策指南中出現(xiàn)頻率最高的使用原則。其中，“隱私性”強調(diào)個人數(shù)據(jù)和敏感信息的保護(hù)；“準(zhǔn)確性”強調(diào)數(shù)據(jù)來源的可靠性和內(nèi)容輸出的有效性；“適當(dāng)性”強調(diào)程序和實質(zhì)性的公平義務(wù)，符合人權(quán)，避免偏見和歧視等內(nèi)容；“安全性”則既包括數(shù)字安全也包括社會環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施的安全。
此外，問責(zé)制、透明度和可審計性、可解釋和可判斷、公共目的和社會效益也被多個政府機構(gòu)提到，“問責(zé)制”強調(diào)在低風(fēng)險情況下使用公開可用的生成式AI平臺，保證人類是政府流程中的最終決策者；“透明度和可審計性”主張透明行事并創(chuàng)建人工智能過程記錄以建立信任并促進(jìn)集體學(xué)習(xí)；“可解釋和可判斷”要求知曉系統(tǒng)如何做出決策，并在需要時能夠解釋決策的“原因”及其對用戶的意義或背景；“公共目的和社會效益”則強調(diào)使用人工智能的目的在于支持國家為居民提供更好、更公平的服務(wù)和成果。
關(guān)注風(fēng)險：潛在的信息安全及決策影響風(fēng)險
通過研究分析可以發(fā)現(xiàn)，生成式AI風(fēng)險在政府部門中應(yīng)用的兩個最大的風(fēng)險分別為信息安全風(fēng)險和決策影響風(fēng)險，前者主要涉及隱私敏感數(shù)據(jù)的泄露，后者指生成式AI輸出結(jié)果的不確定性與可解釋性問題將為政府決策帶來干擾。
從研究的目標(biāo)政府部門發(fā)布的政策指南來看，其對“信息安全風(fēng)險”的定義主要指的是個人身份信息、敏感記錄或商業(yè)機密信息等輸入到生成式AI工具后被釋放給其他無關(guān)受眾，成為公開信息；一些生成式AI工具提供商可能會檢查輸入數(shù)據(jù)或使用這些數(shù)據(jù)來進(jìn)一步訓(xùn)練他們的模型，這可能會導(dǎo)致隱私和安全漏洞。由此可見，生成式AI在政府部門內(nèi)部的信息安全風(fēng)險將不再只是外部的挾持、竊取以及攻擊等風(fēng)險，還有來自內(nèi)部的“輸入”風(fēng)險，政府部門工作人員對如何辨別什么樣的信息可以輸入生成式AI工具顯得至關(guān)重要。
此外，各地政策指南對“決策影響風(fēng)險”的定義包括輸出結(jié)果用于決策、任務(wù)或服務(wù)時產(chǎn)生的潛在危害，比如由于信息來源的不可信，生成式AI工具輸出的答案可能并不準(zhǔn)確，并作為虛假信息進(jìn)一步傳播；因為工作原理的局限，生成式AI工具在產(chǎn)出結(jié)果時可能存在偏見甚至放大偏見，其結(jié)果可能引起道德、倫理或法律風(fēng)險；鑒于生成式AI工具提供誤導(dǎo)信息或偏見的可能，這些工具的使用也極有可能影響決策者的判斷力和創(chuàng)造力，并產(chǎn)生額外的社會成本。此外，生成式AI還可能被惡意濫用，從而對政府機構(gòu)的完整性和安全性構(gòu)成風(fēng)險。
應(yīng)用場景：在基本邏輯與底線上選擇性應(yīng)用
由于智能技術(shù)應(yīng)用的不斷發(fā)展，將衍生許多未知的風(fēng)險，特別是當(dāng)智能應(yīng)用由一種內(nèi)容與服務(wù)的“傳播媒介”進(jìn)化為“生產(chǎn)主體”的時候，此時使用則需要格外謹(jǐn)慎。因此，國外政府機構(gòu)針對生成式AI在行政系統(tǒng)內(nèi)部的用例場景做了詳細(xì)的指導(dǎo)與要求。從政策指南的研究情況來看，政府機構(gòu)使用生成式AI的基本邏輯與底線是“可以借助AI完成簡單的非官方文本輸出，但盡量避免產(chǎn)生公開性、決策性、唯一性、創(chuàng)造性的成果”。目前，在政府側(cè)具有普遍共識的用例場景包括查詢各類信息數(shù)據(jù)，總結(jié)、壓縮、摘要信息或知識點，起草文件或項目計劃，生成簡明語言的圖文內(nèi)容，輔助學(xué)習(xí)或研究，創(chuàng)建演示文稿等。
生成式AI作為一種新型智能應(yīng)用，各國政府機構(gòu)對其的認(rèn)知、理解以及需求存在一定差異，由此導(dǎo)致其對應(yīng)用場景的選擇也將存在偏差或分歧。比如英國和華盛頓將“開發(fā)代碼”納入生成式AI的建議用例場景，但圣何塞市將其列為禁止用例，這主要是考慮到開發(fā)代碼的時效性及版權(quán)問題，以規(guī)避由此帶來的運行風(fēng)險與法律風(fēng)險。此外，華盛頓和圣何塞市將幫助生成圖像、音頻和視頻內(nèi)容納入生成式AI的建議用例場景，波士頓將音頻編碼/編程及圖像、音頻和視頻均納入建議用例場景，但不同的是，圣何塞市單獨將創(chuàng)造聲音或其他音頻列為禁止用例，認(rèn)為創(chuàng)造/復(fù)制人的聲音可能存在潛在的法律問題。
研究分析發(fā)現(xiàn)，在各政府機構(gòu)的禁止用例清單上，英國著重提出“勿用于撰寫消息和向他人總結(jié)事實”及“未經(jīng)所有者同意勿輸入數(shù)據(jù)進(jìn)行分析”，十分重視生成式AI產(chǎn)出成果在公開性和創(chuàng)造性上可能存在的風(fēng)險。此外，圣何塞市還將評估和決策及語言翻譯也列為禁止用例，避免AI產(chǎn)出可能產(chǎn)生的決策風(fēng)險。
相對于其他國家/城市，圣何塞市在政策指南中還根據(jù)信息的敏感度、識別性、涉密性及產(chǎn)出內(nèi)容的實際效用和影響力，將不同用例場景的風(fēng)險等級分為中等風(fēng)險、高風(fēng)險及禁止提供的風(fēng)險，并對應(yīng)列舉了多個中等風(fēng)險用例、高風(fēng)險用例及禁止用例，這對指導(dǎo)政府機構(gòu)快速熟練運用生成式AI開展工作，和快速提升公務(wù)人員的AI素養(yǎng)具有重要的積極效應(yīng)。
治理機制：集中在治理機構(gòu)設(shè)置、政策法規(guī)制定及版權(quán)保護(hù)
從全球城市政府機構(gòu)生成式AI應(yīng)用指南的調(diào)研情況來看，在治理機構(gòu)設(shè)置、政策法規(guī)制定以及版權(quán)保護(hù)三個方面均已初步成型或得到較為重要的關(guān)注。在治理機構(gòu)設(shè)置方面，賓夕法尼亞州、俄亥俄州、堪薩斯州、華盛頓、西雅圖、圣何塞等州/市均設(shè)立了生成式人工智能管理委員會。其職責(zé)主要在于就各機構(gòu)中生成式AI的設(shè)計、開發(fā)、采購和部署，向行政辦公室提出建議；根據(jù)評估技術(shù)偏差和安全性的審查程序，就機構(gòu)使用生成式AI技術(shù)的請求提出建議；牽頭確定實施生成式AI的最有效用例；評估生成式AI使用的可用資源的可獲取性、局限性和潛在的歷史偏差；提供內(nèi)部和外部政策反饋的機制；平衡使用生成式AI的公共利益和潛在風(fēng)險；聘請私營部門和領(lǐng)先教育機構(gòu)的生成式AI專家，根據(jù)需要就短期和長期研究目標(biāo)、行業(yè)趨勢和全生態(tài)系統(tǒng)最佳實踐提供建議；接受不斷發(fā)展的生成式AI技術(shù)領(lǐng)域的更新和培訓(xùn)等。
在政策法規(guī)方面，圣何塞市、西雅圖及華盛頓均強調(diào)對生成式AI的所有使用均需遵守《公共記錄法》，因為任何與市政府工作有關(guān)的對話都是公共記錄，并且必須遵守市政府的保留規(guī)定。而生成式AI工具可能會創(chuàng)建必須保留的公共記錄，相關(guān)的任何提示、輸出或其他信息都可能被公開發(fā)布。由于使用情況取決于公共記錄請求，有些國家/城市對使用用戶賬號做了要求。比如圣何塞市要求數(shù)字隱私辦公室應(yīng)使用城市電子郵件地址（digitalprivacy@sanjoseca.gov），為其所有使用生成式AI的角色創(chuàng)建一個共享賬戶，并確保政府工作人員都使用唯一的服務(wù)密碼。
在版權(quán)引用方面，圣何塞市、華盛頓、西雅圖及俄亥俄州在指南中就版權(quán)問題做了單獨闡釋。圣何塞市要求當(dāng)最終版本中使用的大部分內(nèi)容來自生成式AI時，用戶必須標(biāo)明引用自生成式AI，任何作為事實的陳述都必須引用可信的來源，而不是人工智能。西雅圖認(rèn)為生成式AI系統(tǒng)生成的內(nèi)容包含受版權(quán)保護(hù)的內(nèi)容材料，人工智能系統(tǒng)可以使用來自互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)（文字、圖像等）進(jìn)行“訓(xùn)練”，而不用考慮版權(quán)或許可條款。華盛頓強調(diào)以國家官方身份使用人工智能生成內(nèi)容應(yīng)該清楚地標(biāo)明，并提供審查和編輯過程的詳細(xì)信息（材料如何審查、編輯以及由誰審查、編輯）。俄亥俄州認(rèn)為國家擁有的所有涉及生成人工智能的受版權(quán)保護(hù)的作品必須按照美國版權(quán)局對包含人工智能生成材料的作品的要求隨附注釋，注釋至少應(yīng)包括所使用的生成式AI技術(shù)以及如何使用該技術(shù)來創(chuàng)作作品的描述。
政府生成式AI應(yīng)用的未來展望與思考
政府機構(gòu)作為為公共利益服務(wù)的主體，穩(wěn)定、公平、透明、普惠等作為其服務(wù)的核心特征，與生成式AI由數(shù)據(jù)、算法以及可能存在的幻覺所構(gòu)成的技術(shù)特征，在日常運行與應(yīng)用過程中必然將產(chǎn)生不可避免的沖突。因此，結(jié)合當(dāng)前全球多個國家/州/城市政府部門的生成式AI應(yīng)用政策指南要求以及數(shù)字政府的發(fā)展趨勢，展望未來政府生成式AI的應(yīng)用路徑，有三大方向值得關(guān)注：
一是政府生成式AI應(yīng)用將走向“大模型+小模型”的混合應(yīng)用模式。當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放有限，結(jié)合大模型的強大能力與小模型靈活性強、成本效益高特點，有助于政府更高效、安全地利用生成式AI技術(shù)。同時對小模型的訓(xùn)練數(shù)據(jù)而言，僅僅依靠政府?dāng)?shù)據(jù)資源可能并不能發(fā)揮其應(yīng)用的價值，對社會常識、行政權(quán)力邏輯、公序良俗以及經(jīng)驗性知識等進(jìn)行數(shù)據(jù)微調(diào)，實現(xiàn)人工智能與行政系統(tǒng)的“價值對齊”，才可能真正成為可用的政府大模型。
二是由于不同階段、不同目的與不同需求，政府機構(gòu)對生成式AI的用例場景選擇可能存在“個性化差異”。這不僅存在于單個政府系統(tǒng)內(nèi)部，也存在不同區(qū)域的政府機構(gòu)之間，而由于對不同場景的應(yīng)用選擇差異，將最終影響AI時代的公共服務(wù)、社會治理與政府決策質(zhì)量，從而影響社會秩序與民生發(fā)展。
三是如何鞏固AI時代公眾知情權(quán)成為重要議題。由于生成式AI介入政府運行的趨勢無可阻擋，特別是在公文寫作、政策制定、公眾回應(yīng)等方面，由此帶來的問題是，為增強政府運行的透明度，未來政府機構(gòu)應(yīng)采用何種方式對生成式AI參與生成的內(nèi)容進(jìn)行明確與恰當(dāng)?shù)臉?biāo)注，從而鞏固AI時代的公眾知情權(quán)。
本文作者
張云霞
戰(zhàn)略發(fā)展研究所
一級分析師
就職于中國電信研究院，主要從事數(shù)字城市，智慧城市，數(shù)字化轉(zhuǎn)型，物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域的研究。
何菁?xì)J
戰(zhàn)略發(fā)展研究所
主任分析師
碩士，產(chǎn)數(shù)發(fā)展研究中心，主要從事重點行業(yè)、產(chǎn)數(shù)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)與產(chǎn)品、客戶體驗研究等工作。
鄧麗華
戰(zhàn)略發(fā)展研究所
一級分析師
就職于中國電信研究院，長期從事價值評估、行業(yè)洞察等，近年來專注產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字政府領(lǐng)域。 
