公共數(shù)據(jù)流通利用可以提升政府治理能力、保障社會民生權(quán)益和安全，促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，對各國發(fā)展意義重大。歐盟在公共數(shù)據(jù)流通利用方面先行立法并建設(shè)統(tǒng)一開放數(shù)據(jù)平臺，后續(xù)不斷增加數(shù)據(jù)供應(yīng)規(guī)模，提升開放質(zhì)量，探索市場化運營方式，相關(guān)經(jīng)驗可為我國公共數(shù)據(jù)流通利用提供參考，有助于更好釋放公共數(shù)據(jù)資源價值。
歐盟促進公共數(shù)據(jù)開放流通重點舉措
數(shù)據(jù)越來越成為當今經(jīng)濟的命脈，在歐盟的數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略中，開放數(shù)據(jù)市場是關(guān)鍵內(nèi)容。而公共部門的數(shù)據(jù)密度最高，其數(shù)據(jù)的開放流通利用可帶來巨大經(jīng)濟和社會價值。歐盟預(yù)計公共數(shù)據(jù)開放利用帶來的總經(jīng)濟價值將從2018年的520 億歐元增加到 2030 年的 1940 億歐元1，因此歐盟致力于促進公共數(shù)據(jù)開放流通，釋放潛在經(jīng)濟價值。
舉措一、較早明確公共數(shù)據(jù)開放，構(gòu)建統(tǒng)一開放平臺
政策層面，2011年12月，歐盟委員會通過“開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”以及《公共數(shù)據(jù)數(shù)字公開化決議》，確立逐步開放的政府數(shù)據(jù)開放模式。一是明確公共數(shù)據(jù)開放，所有公共財政資助所獲取的資料數(shù)據(jù)，以符合商業(yè)化或非商業(yè)化服務(wù)的方式向社會公開，除非涉及第三者的知識產(chǎn)權(quán)保護。二是數(shù)據(jù)格式標準化，提升數(shù)據(jù)可利用性。強制所公開的數(shù)據(jù)必須是社會流行的格式和計算機可讀的形式，從而保證數(shù)據(jù)的有效再利用。三是鼓勵數(shù)字技術(shù)投入，計劃2011-2013年對數(shù)據(jù)公開的信息技術(shù)應(yīng)用及研發(fā)投入1億歐元，各成員國及公共部門均應(yīng)列入必要的研發(fā)預(yù)算，2014年后由“地平線2020”（Horizon 2020）計劃2支持。
實踐層面，2012年歐盟委員會推出公開數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站測試版，為外界提供了大量來自歐盟委員會、歐盟組織和機構(gòu)的數(shù)據(jù)信息，任何人均可以自由下載相關(guān)數(shù)據(jù)。2021年，歐盟整合統(tǒng)一構(gòu)建官方政府數(shù)據(jù)開放平臺——歐洲數(shù)據(jù)官方門戶網(wǎng)站3，截至2024年2月，其開放的數(shù)據(jù)集達167萬個，涵蓋36個歐洲國家，主要分為農(nóng)林牧漁、經(jīng)濟金融、教育、醫(yī)療等14大類。
舉措二、增加公共數(shù)據(jù)供應(yīng)開放規(guī)模，注重提升開放質(zhì)量
圍繞公共數(shù)據(jù)開放，歐盟不斷完善政策法規(guī)，監(jiān)測數(shù)據(jù)開放水平，以提高數(shù)據(jù)開放程度。一是擴大公共數(shù)據(jù)范疇，2003年歐盟出臺法規(guī)《歐洲議會和理事會關(guān)于公共部門信息再利用的第2003/98/EC號指令》（以下簡稱《指令》），2013年針對該指令第一次修訂，將交通、氣象、金融、法律等數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范圍，2019年第二次修訂進一步將水務(wù)、能源、運輸、郵政等數(shù)據(jù)納入到公共部門數(shù)據(jù)范疇。二是明確“高價值數(shù)據(jù)集”概念，規(guī)范格式免費開放。明確高價值數(shù)據(jù)為能重復(fù)使用并能產(chǎn)生重要的社會經(jīng)濟利益，要求將高價值數(shù)據(jù)集以機器可讀、API獲取、必要時批量下載等方式免費提供給社會公眾，同時規(guī)定高價值數(shù)據(jù)集動態(tài)更新機制，定期修訂高價值數(shù)據(jù)集，以反映技術(shù)和經(jīng)濟的發(fā)展。三是連續(xù)監(jiān)測歐盟各國公開數(shù)據(jù)開放情況。自2015年起歐盟每年發(fā)布《歐盟數(shù)據(jù)開放成熟度報告》，以此讓歐洲各國更好地了解它們的數(shù)據(jù)開放成熟度，促進在國家、區(qū)域和地方層面高質(zhì)量的發(fā)布開放數(shù)據(jù)。歐盟成員國在提升其開放數(shù)據(jù)成熟度（ODM）方面不斷取得進步，所有維度均有所改善。
圖1 2018-2023年歐盟成員國四個維度上的得分4
舉措三、探索市場化運營模式，促進公共數(shù)據(jù)流通共享
歐盟為促進公共數(shù)據(jù)的有效流通利用，積極探索市場化運營方案。一是公共數(shù)據(jù)可免費或低成本提供服務(wù)，收費應(yīng)客觀透明。在《指令》中允許政府部門收取復(fù)制、提供和傳播公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的成本費用，以及消除個人數(shù)據(jù)隱私、為保護商業(yè)機密而采取的措施所產(chǎn)生的成本費用，對于公共事業(yè)單位和需要自主創(chuàng)收的公共部門，應(yīng)按照客觀、透明和可核查的標準進行數(shù)據(jù)定價5。在2022年4月通過的《數(shù)據(jù)治理法案》（下簡稱《法案》）里提到公共部門應(yīng)該能夠?qū)?shù)據(jù)的重用收取費用，但也可以減免費用甚至免費。如出于科學研究目的的非商業(yè)性重用，或中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)、民間社會和教育機構(gòu)的重用，為這種重用提供激勵，以刺激研究和創(chuàng)新，支持那些作為創(chuàng)新的重要來源、通常認為自己更難以收集相關(guān)數(shù)據(jù)的企業(yè)。這種收費應(yīng)該是透明的、非歧視性的，僅限于所發(fā)生的必要費用，并且不應(yīng)該限制競爭。應(yīng)公布適用折扣費或不收費的重用者類別清單，以及確定該清單所使用的標準。二是引入“數(shù)據(jù)中介”機制，促進公共數(shù)據(jù)可信共享流通。在《法案》里提到“數(shù)據(jù)中介“旨在通過技術(shù)、法律或其他手段在數(shù)量不確定的數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)持有者與數(shù)據(jù)使用者之間建立數(shù)據(jù)分享的商業(yè)關(guān)系的服務(wù)，包括數(shù)據(jù)主體行使與個人數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)利。數(shù)據(jù)中介服務(wù)包括數(shù)據(jù)市場（企業(yè)可以在上面向他人提供數(shù)據(jù)）；向所有相關(guān)方開放的數(shù)據(jù)分享生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)者（如歐洲公共數(shù)據(jù)空間）等，通過數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供者，促進公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)共享流通。需要注意的是，歐盟規(guī)定數(shù)據(jù)中介服務(wù)提供者需要獨立于供需關(guān)系，在交易中只作為中介，而不將交換的數(shù)據(jù)用于其他目的，同時數(shù)據(jù)中介服務(wù)的監(jiān)管和認證由歐盟政府背書，從歐盟層面建立監(jiān)管框架，確立與可信提供這種數(shù)據(jù)中介服務(wù)相關(guān)的高度統(tǒng)一的要求，并提出將發(fā)放”數(shù)據(jù)中介服務(wù)”通用認可標識，建立通行于整個歐盟的標識認證體系。
對我國公共數(shù)據(jù)開放流通啟示
歐盟重視頂層設(shè)計，先后推出了“開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”、《開放數(shù)據(jù)和公共部門信息復(fù)用的指令》《數(shù)據(jù)治理法案》等政策和法規(guī)文件，明確公共數(shù)據(jù)的范圍、管理機制等方面內(nèi)容，破除成員國之間公共數(shù)據(jù)開放利用的制度壁壘，同時不斷加大公共數(shù)據(jù)供應(yīng)規(guī)模，注重提升開放的質(zhì)量，并積極探索公共數(shù)據(jù)市場化共享運營機制，為我國公共數(shù)據(jù)的流通利用帶來以下三點啟示。
啟示一、完善國家層面公共數(shù)據(jù)開放流通的頂層設(shè)計
近年來我國雖然越來越多的地方針對公共數(shù)據(jù)管理和開放利用工作制定了專門的法規(guī)政策和規(guī)劃，出臺與數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)開放相關(guān)的法規(guī)條例，對各地的公共數(shù)據(jù)開放實踐起到指導(dǎo)監(jiān)督的作用。如《上海市公共數(shù)據(jù)開放實施細則》《廣州市公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》等都明確規(guī)定本市公共數(shù)據(jù)開放管理的數(shù)據(jù)分類規(guī)則、開放基礎(chǔ)和原則、管理機制以及相關(guān)安全法律責任界定。但在國家層面仍未出臺專門針對公共數(shù)據(jù)流通利用的法規(guī)政策，缺乏國家層面的法規(guī)保障。后續(xù)應(yīng)加強國家層面公共數(shù)據(jù)開放流通利用工作的基礎(chǔ)制度建設(shè)，制定相關(guān)法規(guī)政策和標準，明確公共數(shù)據(jù)開放流通的戰(zhàn)略和框架，為各地推動公共數(shù)據(jù)流通利用發(fā)展提供指引賦能。
啟示二、提升公共數(shù)據(jù)開放平臺運營能力
歐盟對公共數(shù)據(jù)流通利用的重視由“量”到“質(zhì)”進行轉(zhuǎn)變，同時對公共數(shù)據(jù)資源利用程度也逐步深化。我國各地數(shù)據(jù)開放平臺從2012年起逐步上線，各地開放數(shù)據(jù)平臺總數(shù)從2012年的3個上升至2023年8月的226個6，仍有近20%的省級開放平臺和近40%的市級開放平臺未上線，國家層面也暫未上線統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺。同時，在已上線的開放平臺中仍存在無法訪問、數(shù)據(jù)格式不規(guī)范、開放數(shù)據(jù)質(zhì)量低、數(shù)量更新不及時等問題。后續(xù)部分地方政府可進一步完善數(shù)據(jù)開放機制，在確保數(shù)據(jù)能夠被計算機有效解析和處理的基礎(chǔ)上，向社會公眾開放內(nèi)容更為多樣、應(yīng)用價值更高的數(shù)據(jù)，兼顧數(shù)據(jù)容量增長的總量和質(zhì)量，達到規(guī)范、高效、高質(zhì)量且持續(xù)的平臺運營。
啟示三、培育基于安全與信任的公共數(shù)據(jù)開放流通生態(tài)體系
數(shù)據(jù)開放流通只有在安全和信任的環(huán)境下才能快速發(fā)展。歐盟為解決個人、企業(yè)和政府等不同主體之間數(shù)據(jù)流動的信任問題引入數(shù)據(jù)共享中介機制，并從歐盟政府層面規(guī)范監(jiān)管數(shù)據(jù)中介，促進數(shù)據(jù)在不同主體間流動，推動數(shù)據(jù)的可信流通。我國在推動公共數(shù)據(jù)開放流通時，也需確立合法合規(guī)、安全可靠、相互信任的市場規(guī)則與秩序，積極培育由數(shù)據(jù)提供商、數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)服務(wù)商、政府監(jiān)管機構(gòu)等多方參與的數(shù)據(jù)流通生態(tài)體系，在數(shù)據(jù)開放流通的全流程中提供全面高效、安全可信保障服務(wù)。
注釋
1. 歐盟：《推進數(shù)字化單一市場歐盟就共享公共部門數(shù)據(jù)新規(guī)達成一致》
2. “地平線2020”科研規(guī)劃幾乎囊括了歐盟所有科研項目，分基礎(chǔ)研究、應(yīng)用技術(shù)和應(yīng)對人類面臨的共同挑戰(zhàn)三大部分，其主要目的是整合歐盟各國的科研資源，提高科研效率，促進科技創(chuàng)新，推動經(jīng)濟增長和增加就業(yè)
3. 歐盟數(shù)據(jù)官方門戶網(wǎng)站網(wǎng)址：https://data.europa.eu/en
4. 數(shù)據(jù)來源：歐盟官方
5. 歐盟成員國應(yīng)在網(wǎng)上公布該類公共部門機構(gòu)的名單
6. 復(fù)旦大學《2023中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告省域》 
