從2012年第三季度草案完成時(shí)算起，“寬帶中國”戰(zhàn)略在上報(bào)國務(wù)院的長路上也已經(jīng)走了半年之久。 由于草案中并未涉及財(cái)稅金融扶持政策，而業(yè)內(nèi)所關(guān)心的具體投資方案、資金分配和底層規(guī)劃也未提及。業(yè)內(nèi)特別是承擔(dān)寬帶中國戰(zhàn)略建設(shè)的三大電信運(yùn)營商表示非常失望。
業(yè)內(nèi)預(yù)估，按照要求，如果要完成“到2015年實(shí)現(xiàn)寬帶接入用戶2.5億戶，接入速度城市家庭平均達(dá)到20M以上、農(nóng)村平均達(dá)到4M以上”的既定目標(biāo)， 單個運(yùn)營商建設(shè)全國性寬帶網(wǎng)絡(luò)的總成本將高達(dá)2000億元至2800億元，三大運(yùn)營商總計(jì)建設(shè)成本將超過6000億元。
如此巨大的資金量，如果沒有財(cái)政支持，寬帶中國戰(zhàn)略可能面臨建設(shè)資金短缺問題。他們認(rèn)為，如果沒有財(cái)稅支持或者補(bǔ)貼，僅憑運(yùn)營商現(xiàn)有資金，很難保證全國性寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。
而在寬帶服務(wù)上，美國的寬帶服務(wù)起步比較早，模式也比較清晰，這對“寬帶中國”有一定的借鑒意義。工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所張麗撰文指出，“通過將其他高成本項(xiàng)目的服務(wù)基金轉(zhuǎn)移至寬帶服務(wù)，美國政府順利解決了影響寬帶普遍服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。”
作者：工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所張麗
美國政府高度重視寬帶信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2010年3月，美國政府出臺《國家寬帶計(jì)劃》，明確指出寬帶如同電力一樣是經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)、增強(qiáng)全球競爭力和改變生活方式的重要基礎(chǔ)。2011年10月，美國政府將寬帶納入電信普遍服務(wù)范疇，并成立“連接美國基金”來支持農(nóng)村和低收入地區(qū)的寬帶普遍服務(wù)。
將寬帶納入普遍服務(wù)
1996年，美國電信法擴(kuò)大了普遍服務(wù)的傳統(tǒng)目標(biāo)，在原有電話業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上增加了高級服務(wù)——高速互聯(lián)網(wǎng)，并要求以公平、合理、支付得起的價(jià)格向所有用戶提供。該法確立了面向互聯(lián)網(wǎng)的普遍服務(wù)原則。此后到2009年，國會指示FCC制定國家寬帶計(jì)劃，以確保每一個美國人都能接入寬帶。
2010年3月，F(xiàn)CC發(fā)布了國家寬帶計(jì)劃。2011年2月，根據(jù)國家寬帶計(jì)劃，F(xiàn)CC發(fā)布了一項(xiàng)法令提案通告，開始全面改革和更新原有普遍服務(wù)中的高成本支持項(xiàng)目和運(yùn)營商間的補(bǔ)償（簡稱ICC）制度。
2011年10月，F(xiàn)CC正式通過了第一個法令決議，實(shí)施普遍服務(wù)基金/運(yùn)營商間補(bǔ)償制度的改革計(jì)劃（簡稱USF/ICC改革計(jì)劃），并確立了以下目標(biāo)：確保向家庭、企業(yè)和社區(qū)主要機(jī)構(gòu)提供普遍的話音和寬帶業(yè)務(wù)；確保美國人在生活、工作或旅游中能接入移動電話和寬帶；確保以合理的價(jià)格提供寬帶和話音業(yè)務(wù)；將消費(fèi)者和企業(yè)的普遍服務(wù)義務(wù)負(fù)擔(dān)最小化。
2012年4月，美國正式推出了CAF，開始接受申請；5月，F(xiàn)CC公布了“移動基金”的申請程序和細(xì)則；7月，F(xiàn)CC正式發(fā)放CAF；10月，F(xiàn)CC正式發(fā)放移動基金。
2012年12月，有線競爭局（簡稱WCB）發(fā)布了第一版本的CAF Phase II成本模型。2013年1月，WCB發(fā)布了第二版本的CAF Phase II成本模型。3月，WCB發(fā)布了第三版本的CAF PhaseII成本模型。新版本在舊版本的基礎(chǔ)上不斷修訂完善，使得成本模型能更加準(zhǔn)確地反映提供寬帶普遍服務(wù)所需的成本。
服務(wù)基金并非全新建立
USF/ICC改革計(jì)劃新設(shè)立了“連接美國基金”（簡稱CAF），以取代原先電信普遍服務(wù)基金中的高成本支持機(jī)制。“連接美國基金”有兩大目標(biāo)，一是在保留話音業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，為仍沒有寬帶接入的居民提供寬帶業(yè)務(wù)；二是為仍沒有接入移動業(yè)務(wù)的地區(qū)提供移動語音和移動寬帶業(yè)務(wù)。
美國通過設(shè)置CAF來支持運(yùn)營商在寬帶空白區(qū)部署網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)寬帶業(yè)務(wù)的普遍服務(wù)。CAF是對原先電信普遍服務(wù)中四個項(xiàng)目中的高成本支持項(xiàng)目的取代，而不是另外再開辟的一個基金。此外，F(xiàn)CC第一次將移動寬帶作為獨(dú)立的普遍服務(wù)目標(biāo)，在CAF下設(shè)立了新的移動基金來支持移動寬帶服務(wù)覆蓋范圍和內(nèi)容的普及。
為更好地推進(jìn)寬帶普遍服務(wù)，CAF和移動資金都分成兩個階段進(jìn)行。第一階段是提供一次性投資資金引入寬帶到無服務(wù)地區(qū)；第二階段是提供持續(xù)的資金支持，作為高成本地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)部署和后續(xù)維護(hù)等。
具體來看，CAF包括兩個階段。第一階段：為刺激寬帶迅速部署，2012年為在寬帶空白區(qū)部署網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營商提供3億美元資助，該地區(qū)原先的高成本資金隨即用于資助無服務(wù)區(qū)域的寬帶網(wǎng)絡(luò)建立和運(yùn)營，寬帶服務(wù)提供商向無服務(wù)地區(qū)每新增一線寬帶連接可以獲得775美元的資金支持，獲得補(bǔ)貼的運(yùn)營商提供的寬帶實(shí)際速率最低不低于下行4Mbit/s和上行1Mbit/s，使得網(wǎng)絡(luò)能適用于即時(shí)應(yīng)用和服務(wù)，比如VoIP的傳輸。第二階段：自2013年起，CAF采用前瞻性的成本模型和競爭性招標(biāo)的方式大力支持未來五年的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。
移動基金也包括兩個階段。第一階段：提供3億美元的一次性支持在無服務(wù)區(qū)建設(shè)部署移動話音和寬帶網(wǎng)，資金通過全國性的反向拍賣方式來分配，拍賣會將在預(yù)算內(nèi)最大范圍覆蓋無服務(wù)地區(qū)，中標(biāo)者必須在3年內(nèi)提供4G業(yè)務(wù)或者在2年內(nèi)提供3G業(yè)務(wù)，并加快遷移到4G。此外，移動基金還專門劃出5000萬美元支持部署地區(qū)。第二階段：2013年后，為確保移動寬帶服務(wù)能持續(xù)提供，移動基金每年提供5億美元的后續(xù)支持，其中每年撥出1億美元專門用于部署地區(qū)。
啟示：三權(quán)分立政企協(xié)同
在資金來源上，連接美國基金并未額外增加預(yù)算，完全由此前的電話普遍服務(wù)基金改革而來，將原電信普遍服務(wù)基金中的高成本支持的資金轉(zhuǎn)到連接美國基金上，年度預(yù)算最高達(dá)45億美元，用來支持話音和寬帶業(yè)務(wù)的普及。FCC還削減了不必要的開支，并重新制訂了一套非常嚴(yán)格的預(yù)算制度，首批到位的3億美元資金就是通過緊縮機(jī)制籌集到位的。
美國的電信普遍服務(wù)基金目前已經(jīng)形成了一套獨(dú)立而完整的運(yùn)作體系。FCC、聯(lián)邦-州普遍服務(wù)聯(lián)合委員會和普遍服務(wù)管理公司（USAC)三個機(jī)構(gòu)各施其責(zé)、共同協(xié)作，有效實(shí)現(xiàn)了美國農(nóng)村和偏遠(yuǎn)山區(qū)的電話業(yè)務(wù)的普及。由于有了這種成熟機(jī)制的基礎(chǔ)，F(xiàn)CC順利將寬帶納入電信普遍服務(wù)的范疇，并將原來主要用于支持電話的普遍服務(wù)資金轉(zhuǎn)移到寬帶建設(shè)上。
至今為止，我國尚未建立電信普遍服務(wù)基金和寬帶普遍服務(wù)基金。電話和寬帶普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)主要是通過“村通工程”來推進(jìn)的。“村通工程”的資金大部分由電信企業(yè)自籌，只有極小部分的中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼。數(shù)據(jù)顯示，2006年至2010年，累計(jì)投資達(dá)500億元人民幣，其中96%的資金來源于電信企業(yè)自籌，中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼僅占4%。2011年，中國電信、中國移動、中國聯(lián)通三家基礎(chǔ)電信企業(yè)直接投資73.8億元人民幣，而財(cái)政補(bǔ)貼微乎其微，寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)面臨著巨大的投資缺口。由于投資缺口的存在，農(nóng)村地區(qū)的寬帶建設(shè)大大延緩，農(nóng)村與城市之間的“數(shù)字鴻溝”進(jìn)一步加劇。建立覆蓋寬帶的普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制、縮小城鄉(xiāng)差距已成為我國當(dāng)前迫在眉睫的任務(wù)。國外實(shí)踐證明，發(fā)揮政府部門和企業(yè)的共同力量，建立寬帶普遍服務(wù)基金，才是解決農(nóng)村和低收入地區(qū)寬帶覆蓋問題的根本途徑和長效機(jī)制。(工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所張麗) 
